Innledning – Innstillingsregelen
Høyesterett har i HR-2025-1840-A gitt en prinsipiell avklaring av hvordan innstillingsregelen i plan- og bygningsloven skal forstås når et byggeprosjekt trekker ut i tid. Saken springer ut av en byggetillatelse fra juni 2001 for en enebolig med integrert garasje og et stort uthus, der kommunen satte som vilkår at arbeidene «måtte igangsettes senest tre år etter at tillatelsen ble gitt, og ikke innstilles for lengre tid enn to år», med henvisning til plan- og bygningsloven 1985 § 96.
Plan- og bygningsloven 1985 § 96 første ledd har to selvstendige bortfallsgrunner:
- Er tiltaket ikke satt i gang senest 3 år etter at rammetillatelse er gitt, faller tillatelsen bort.
- Det samme gjelder hvis tiltaket innstilles i lengre tid enn 2 år, altså det som kalles for «innstillingsregelen».
Forståelsen av innstillingsregelen
Kjernen i saken, som Høyesterett tok stilling til, var forståelsen av innstillingsregelen – hva betyr at et tiltak «innstilles» i mer enn to år, og hvordan må aktiviteten vurderes?
Høyesterett tar utgangspunkt i alminnelig språkbruk og slår fast at «innstilles [innebærer] at en aktivitet stoppes, avsluttes eller avlyses, slik at aktiviteten erstattes med stillstand». Videre presiseres at det ikke er nok med ren symbolsk aktivitet: «det er derfor heller ikke tilstrekkelig at det utføres byggearbeid som er bagatellmessig eller uten nevneverdig betydning for fremdriften – arbeidet må gi et reelt bidrag til fremdrift og fullføring av tiltaket for at det ikke skal regnes som innstilt».
Legalitetsprinsippet
Det metodiske rammeverket for tolkningen er legalitetsprinsippet. Høyesterett viser til at «Legalitetsprinsippet får anvendelse generelt der staten gjør inngrep overfor den enkelte, og krever hjemmel i lov, jf. Grunnloven § 113. Det innebærer at lovens ordlyd står sentralt ved tolkningen», og at eventuell tolkningstvil må løses på en måte som «sikrer tilstrekkelig klarhet og forutsigbarhet for borgerne».
Resultatet – ikke bagatellmessig uten nevneverdig betydning
I den konkrete bevisvurderingen la flertallet vekt på at det i «hver toårsperiode» mellom 2002 og 2016 ble utført arbeid som bidro reelt til helheten i prosjektet. Retten oppsummerer at «Samlet sett har fremdriften vært moderat og beskjeden i forhold til tiltakets totale omfang, men det har i hver toårsperiode funnet sted arbeider som reelt bidrar til ferdigstillelsen av tiltaket. Arbeidene kan … ikke karakteriseres som bagatellmessige eller anses å være uten nevneverdig betydning. Tillatelsen fra 2001 har derfor ikke falt bort etter innstillingsregelen i § 96 første ledd andre punktum».
Avgjørende for resultatet var tre forhold. For det første la Høyesterett ordlyden til grunn uten å supplere loven med en «rimelig tid»-frist for ferdigstillelse, av hensyn til legalitetsprinsippet og forutsigbarhet for borgerne; lovens ordlyd «står sentralt», og tolkningsresultatet måtte gi «tilstrekkelig klarhet og forutsigbarhet».
Mindretallet på to dommere vurderte terskelen strengere og konkluderte motsatt. De uttalte at arbeidene etter 2009, «når tiltaket det ble gitt tillatelse til i 2001 betraktes samlet, fremstår … som helt minimale og av helt uvesentlig omfang. Arbeidene er etter mitt syn innstilt», og mente derfor at anken burde forkastes og at det ikke skulle tilkjennes sakskostnader for noen instans.
Konklusjon
Konsekvensen av avgjørelsen er at kommuner ikke kan kreve at byggeprosjekter fullføres «innen rimelig tid» som vilkår for at tillatelsen opprettholdes. Vurderingen av bortfall etter innstillingsregelen må knyttes til en sammenhengende toårsperiode med reell stillstand, og om det i den perioden er utført arbeid som gir et «reelt bidrag til fremdrift og fullføring»; bagatellmessige arbeider avbryter ikke fristen.
Larhammer Aarseths advokater i Molde har bred erfaring innen plan- og bygningsrett, og bistår både offentlige og private klienter i spørsmål som relaterer seg til forvaltningens vedtak i plan- og byggesaker.